Рассматривая проблемы рационального использования и охраны недр при добыче полезных ископаемых, анализируя соответствующую нормативную базу и судебную практику рассмотрения арбитражными судами дел с участием недропользователей можно выделить следующие основные проблемы правового регулирования добычи полезных ископаемых в Российской Федерации.

1. Проблема взимания земельного налога при осуществлении добычи полезных ископаемых на участках, предоставленных из земель лесного фонда, не покрытых лесом. Здесь прослеживаются три взаимосвязанных проблемы правового регулирования установления и взимания платежей за пользование недрами на землях лесного фонда, не покрытых лесом.

Во-первых, в соответствии с Земельным Кодексом РФ использование земли в РФ является платным. Пунктом 7 части 1 статьи 1 ЗК РФ установлено, что любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ. Формами платы за использование земли являются земельный налог и арендная плата, в соответствии со ст. 65 ЗК РФ.

Порядок исчисления и уплаты земельного налога устанавливается законодательством РФ о налогах и сборах, в частности глава 31 Налогового кодекса РФ посвящена земельному налогу. Плательщиками налога признаются организации и физические лица, обладающие земельными участками на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения. Не признаются налогоплательщиками организации и физические лица в отношении земельных участков, находящихся у них на праве безвозмездного срочного пользования или переданных им по договору аренды (ст. 388 НК РФ).

Несовершенство налогового и земельного законодательства в данной области порождает многочисленные судебные разбирательства. Одним из спорных вопросов является отсутствие правоустанавливающих документов на земельный участок, подтверждающих наличие договора аренды.

Рассмотрим отсутствие правоустанавливающих документов на земельный участок, подтверждающих наличие договора аренды.

Налогоплательщики не считают себя плательщиками земельного налога, ссылаясь на то, что земельные участки не закреплены за ними на праве собственности либо пользования, причем зачастую не по их вине (например, по причине отсутствия кадастрового плана участка и проекта его границ, бездействия уполномоченных лиц по заключению договоров). А Закон предусматривает в качестве основания для установления земельного налога наличие документа, удостоверяющего право собственности, владения или пользования земельным участком. Налоговый орган ссылается на отсутствие договора аренды земельного участка, следствием чего считает необходимость уплаты недропользователями земельного налога, когда такой пользователь не уплачивает за использование соответствующего земельного участка арендную плату.

Судебная арбитражная практика идет по пути установления необходимости уплаты земельного налога при отсутствии правоустанавливающих документов, подтверждающих наличие договора аренды. В частности, в постановлениях №7486/01 от 09 января 2002 года и №7644/03 от 14.10.03 Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ указал в обоснование своей позиции, что отсутствие документа о праве пользования землей, получение которого зависит исключительно от волеизъявления самого пользователя, не может служить основанием для освобождения его от уплаты налога на землю. Иное толкование статьи 15 Закона РФ «О плате за землю» позволило бы землепользователю уклоняться от получения государственного акта на право пользования землей и осуществлять бесплатное землепользование.

На наш взгляд сократить временные и денежные затраты сторон, связанные с «тянущимся» рассмотрением в судах таких дел возможно, путем внесения соответствующих изменений в действующее законодательство, тем самым избежав споров такого плана в будущем.

Во-вторых, возникает проблема взимания земельного налога на землях лесного фонда не покрытых лесом встает вопрос о размере взимаемого налога, который на землях данной категории рассчитывается исходя из объёмов древесины, находящейся на земельном участке.

Применение расчета земельного налога по аналогии для недропользователей, осуществляющих свою деятельность на землях лесного фонда, не покрытых лесом, также является одним из спорных вопросов взимания земельного налога на землях лесного фонда.

Ставка земельного налога, применяемая при использовании земель лесного фонда, рассчитывается от объема древесины, срубленной на корню. В случае если недропользователь не осуществляет на предоставленных ему земельных участках лесопользование, так как на этих участках леса нет, расчет, предусмотренный приведенной статьей, применен быть не может. Налоговые органы в таких случаях применяют по аналогии ставки налога за фактическое использование земли в целях недропользования по ставкам за использование земель промышленности и иного специального назначения.

Правомерность применения аналогии закона в данном случае, на наш взгляд, основана на том, что, во-первых, в соответствии со ст. 31 Налогового кодекса РФ налоговые органы вправе определять суммы налогов, подлежащие внесению налогоплательщиками в бюджет, расчетным путем на основании имеющейся у них информации о налогоплательщике, во-вторых, так как именно налоговые органы отнесены в соответствии с постановлением Правительства РФ №506 от 30.09.2004 «Об утверждении положения о Федеральной налоговой службе» к органам федеральной исполнительной власти, в полномочия которых, в частности, входит осуществление функций по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты налогов и сборов, то именно им принадлежат полномочия по применению налогового законодательства, в данном случае выразившиеся в определении ставок земельного налога.

Суды считают данную позицию налоговых органов обоснованной. Однако разрешение данных вопросов исключительно в судебном порядке не является решением проблем в масштабе страны. Как мы знаем, решение по одному делу не становится обязательным по аналогичным делам, так как в России судебный прецедент официально не является источником права. Даже наличие постановлений Президиума ВАС РФ не снимает все вопросы, потому что данные постановления принимаются по конкретным делам.

На наш взгляд, целесообразно было бы при рассмотрении в судах аналогичных споров предложить при установлении ставки земельного налога брать минимальную величину из указанных выше ставок, что в свою очередь послужило бы в пользу налогоплательщика.

Возникающий из этой ситуации вопрос: возможно ли в данных случаях применение аналогии закона. Формально, такая возможность, на наш взгляд, существует, так как теория права запрещает применять аналогию закона при установлении видов противоправного деяния, размера и вида наказания и иных аналогичных случаев.

Вместе с тем, в данном случае идет речь о возложении на лицо дополнительного бремени в виде уплаты денежных платежей, вследствие неурегулированности данного вопроса на законодательном уровне. Но тогда возникает вопрос: почему недропользователь, уплачивая налог по изначально неопределённой ставке, должен таким образом решать проблему правового пробела, т.е. по сути, проблему государства.

На наш взгляд, применение аналогии закона в данных случаях возможно, как формальное признание обязанности налогоплательщика по уплате налога, однако в силу отсутствия конкретных размеров ставок налога, в данном случае признавать имущественную обязанность по уплате денежных платежей возможно, только при установлении налоговым законодательством четко сформулированных пределов ставок данных платежей. Данное положение вытекает из смысла положений основных начал законодательства о налогах и сборах, где согласно пункту 6 и пункту 7 статьи 3 НК РФ, установлено, что при установлении налогов должны быть определены все элементы налогообложения, а акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в каком порядке он должен платить. При этом все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов).

В-третьих, взаимосвязанная проблема с двумя предыдущими касается вопроса инициирования заключения договоров аренды на участках, предоставленных для недропользования.

Представляется, что нельзя признать правомерными доводы налоговых органов о том, что недропользователи обязаны инициировать заключение договоров аренды на выделенные земельные участки. Инициатором заключения договоров на землю из земель государственной или муниципальной собственности должны выступать соответствующие органы исполнительной власти, в ведении которых находится решение данных вопросов. Данная позиция содержится в п. 4 постановления Пленума ВАС РФ №11 от 24.03.2005 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства».

Из изложенного выше вытекает вопрос: насколько правомерно признавать в конкретном споре при уплате земельного налога при отсутствии правоустанавливающих документов наличие арендных отношений, если у пользователя недр надлежаще оформленный договор аренды отсутствует, а земельный налог и арендная плата им не уплачивались?

Таким образом, ввиду спорности отдельных законоположений и неурегулированности вопросов уплаты земельного налога недропользователями на земли лесного фонда, что подтверждается большим количеством обращений в арбитражные суды, представляется вполне обоснованным и разумным внести соответствующие изменения и дополнения в действующее законодательство о недрах, а также в налоговое законодательство.

2. Действующее законодательство предусматривает налогообложение всех полезных ископаемых по твердой ставке независимо от характеристики месторождения. Таким образом, вследствие, несовершенства самой конструкции налога на добычу полезных ископаемых, система налогообложения не стимулирует недропользователей к разработке высокоразвитых и выработанных месторождений, что создает определенные препятствия для роста инвестиций в добывающую отрасль. Выход из положения возможен путем дифференциации налоговых ставок налога на добычу полезных ископаемых (далее НДПИ) по «двустороннему» принципу: для труднодоступных и с высокой степенью выработанности месторождений - в сторону уменьшения; для легкоосваиваемых месторождений - в сторону увеличения.

Необходимо, на наш взгляд, установить методику расчета ставок налога с использованием системы коэффициентов, учитывающих горно-геологические особенности и конкретные условия месторождений. В частности, основаниями для снижения ставок в связи с низкой экономической эффективностью разработки месторождений могут быть: а) нахождение месторождений в неблагоприятных природно-климатических и горно-геологических условиях; б) отсутствие развитой инфраструктуры; в) добыча полезных ископаемых на ранней и поздней стадиях освоения месторождений; г) вынужденная разработка дефицитного полезного ископаемого; д) разработка полезных ископаемых, которые имеют низкое содержание или трудноизвлекаемые ценные компоненты и другие аналогичные ситуации.

Некоторые ученые высказывают мнения о необходимости введения налога на дополнительный доход от добычи углеводородов (В.Н. Лисица, С.Д. Валентей, Е.М. Бухвальд, Герасименко Н.В.). Тем не менее, на наш взгляд, данная позиция представляется не достаточно обоснованной, так как необходимо учитывать то, что не все месторождения углеводородов являются сверхприбыльными. К тому же реализация подобного рода предложений может негативным образом отразиться на положении нефтяного сектора России, который обеспечивает значительную долю доходов бюджета. В числе негативных моментов указывается также и возможные проблемы с администрированием таких налогов, поскольку порядок их исчисления и контроль за их уплатой весьма затруднен.

3. Практическими проблемами взимания налога на добычу полезных ископаемых являются многочисленные споры в ситуации, когда налоговый орган отказывает налогоплательщикам в правомерности применения налоговой ставки 0 % в случаях, когда нормативы потерь полезных ископаемых своевременно не утверждены, или в данный период не утверждены не по вине налогоплательщика.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 342 НК РФ налогообложение производится по налоговой ставке 0 % при добыче полезных ископаемых в части нормативных потерь. Правила утверждения нормативов потерь полезных ископаемых при добыче, технологически связанных с принятой схемой и технологией разработки, утверждены постановлением Правительства РФ от 29.12.2001 года №921.

Согласно пункту 2 указанных Правил, нормативы потерь твердых полезных ископаемых рассчитываются по конкретным местам образования потерь при проектировании горных работ и утверждаются Министерством природных ресурсов РФ по согласованию с Федеральным горным и промышленным надзором России в составе проектной документации (технического проекта, технико-экономического обоснования, проекта обустройства месторождения и так далее).

Нормативы потерь твердых полезных ископаемых уточняются при подготовке годовых планов развития горных работ (годовых программ работ) в зависимости от конкретных горно-геологических условий, применяемых схем, способов и систем разработки участка месторождения, планируемого к разработке в предстоящем году (пункт 3 Правил).

Пунктом 4 Правил установлено, что при отсутствии утвержденных в установленном порядке нормативов потерь все фактические потери полезных ископаемых относятся к сверхнормативным до утверждения нормативов потерь.

Многочисленными постановлениями Федеральных арбитражных судов округов устанавливается, что несвоевременность согласования и утверждения соответствующими государственными органами нормативов потерь по независящим от налогоплательщика причинам с учетом обстоятельств дела не может влиять на право предприятия применять при расчете сумм налога на добычу полезных ископаемых налоговую ставку 0%.

В качестве примера можно привести дело, рассматриваемое в Федеральном арбитражном суде Северо-западного округа в 2005 году (Постановление ФАС СЗО от 08.08.2005 №А42-13791/04-28) по заявлению налогового органа взыскании с ЗАО «Л» на основании пункта 1 статьи 122 НК РФ штрафа за неуплату налога на добычу полезных ископаемых в связи с неправомерным применением ставки 0%, предусмотренной подпунктами 1 и 5 статьи 342 НК РФ. Решением суда первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказано. Суд исходил из того, что в соответствии со статьей 9 Закона Российской Федерации от 21.02.92 N 2395-01 "О недрах" и на основании лицензии на право пользования недрами Общество является пользователем недр на Ловозерском месторождении и осуществляет добычу лопаритовых руд на подземных рудниках "К" и "У".

Согласно пункту 1 статьи 342 НК РФ налогообложение производится по налоговой ставке 0 процентов при добыче полезных ископаемых. Согласно Правилам утверждения нормативов потерь полезных ископаемых при добыче, технологически связанных с принятой схемой и технологией разработки месторождения, утвержденных постановлением Правительства РФ от 29.12.2001 года N 921 сроки утверждения, порядок направления их на согласование и другие существенные условия действия нормативов потерь, не установлены в том числе и по ранее разведанным полезным ископаемым. Не установлено также и то, что нормативы потерь по ранее разведанным полезным ископаемым недействительны. Следовательно, Обществом правомерно заявлена налоговая ставка 0 процентов на основании подпункта 1 пункта 1 статьи 342 НК РФ, а суд обосновано отказал во взыскании штрафа, начисленного налоговым органом по этому эпизоду.

Из содержания подпункта 5 пункта 1 статьи 342 НК РФ следует, что законодатель ограничивает право применения налоговой ставки 0 процентов только пределами установленных нормативов, а не само право на ее применение. Поэтому суд кассационной инстанции посчитал правомерным признать вывод суда об обоснованном применении налогоплательщиком налоговой ставки 0 процентов по утвержденным ранее нормативам ввиду отсутствия возможности в проверенный период утвердить новые. Таким образом, суд кассационной инстанции посчитал, что основания для отмены судебного акта и удовлетворения жалобы налогового органа отсутствуют.

На наш взгляд, причиной возникновения большого количества споров между недропользователями и налоговыми органами по данному вопросу является отсутствие закрепления в законодательстве выработанного судебной практикой положения о том, что несвоевременность согласования и утверждения соответствующими государственными органами нормативов потерь по независящим от налогоплательщика причинам не может повлиять на право предприятия применять при расчете сумм налога на добычу полезных ископаемых налоговую ставку 0%. Таким образом, фактическая несогласованность действий государственных органов приводит к ущемлению интересов недропользователей, выражающееся в наступлении для них неблагоприятных последствий вследствие бездействия других лиц.

4. Еще одной проблемой установления и взимания платежей за пользование недрами является проблема возврата сбора за участие в конкурсе (аукционе).

На практике нередки ситуации, когда недропользователи, уплатив сбор за участие в аукционе, не допускаются к участию в нем в связи с несоответствием заявленных материалов требованиям порядка и условий проведения аукциона. Недропользователи обращаются в суд с иском о возврате суммы сбора. Суды в большинстве случаев отказывают в удовлетворении заявленных требований на основании следующих доводов. Лицо согласилось с суммой сбора, в своих интересах и на свой риск как субъект предпринимательской деятельности добровольно уплатило ее, приняло участие в конкурсе и понесло материальные затраты, а поэтому они возврату не подлежат. Кроме того, по смыслу п. 10.3 Положения о порядке лицензирования пользования недрами (утв. Постановлением ВС РФ от 15.07.1992 года №33314-1), затраты, понесенные участниками конкурса, не компенсируются. С учетом изложенного уплата сбора является непосредственными расходами лица, произведенными им при осуществлении коммерческой деятельности, и правовые основания для их возмещения лицу отсутствуют.

Такая позиция содержится во многих постановлениях арбитражных судов федеральной округов, например в Постановлении Федерального Арбитражного Суда Уральского Округа от 02.05.2006 года №Ф09-3611/06-С3.

Таким образом, в законодательстве прямо не закреплено положение о невозможности возврата уплаченных сумм сборов за участие в аукционе. Учитывая то, что сумма уплаченного сбора, как правило, превышает 100000 рублей и является существенной для лиц, осуществляющих пользование недрами, на наш взгляд, необходимо четко урегулировать этот вопрос, что позволит защитить интересы недропользователей в таких ситуациях.

Таким образом, в правоприменительной практике применения норм законодательства о недрах, существуют отдельные проблемы установления и взимания платежей за пользование недрами при добыче полезных ископаемых.

Возникает закономерный вопрос: каковы же причины, лежащие в основе данных проблем. На наш взгляд, существующие проблемы взимания земельного налога на землях лесного фонда при недропользовании обусловлены во-первых, несовершенством налогового и земельного законодательства, регулирующего данные правоотношения, а также проблемностью применения в ходе разрешения данных споров, различных отраслей законодательства, таких как гражданское, земельное, горное и налоговое право.

5. Следующей немаловажной проблемой при осуществлении недропользования как в целом на территории РФ, так и в Магаданской области является возможность недропользователя вернуть из бюджета налог на добавленную стоимость (НДС), уплаченный им за товары (товарно-материальные ценности (ТМЦ), работы, услуги, использованные в производстве и реализации полезных ископаемых (в рассматриваемом случае - драгоценного металла).

Условиями возврата НДС недропользователю выступают соблюдение последним требований главы 21 НК РФ. Так, Арбитражным судом Магаданской области было рассмотрено дело по заявлению ЗАО «О» к Межрайонной ИФНС России №1 по Магаданской области о признании недействительным решения налогового органа. Указанное общество посчитало неправомерным отказ в возмещении НДС и ссылки налогового органа на возмещение НДС, уплаченного исключительно за товары, использованные в производстве в отчетный период (месяц), т.е. с использованием так называемого коэффициента реализации драгоценного металла (КРДМ).

Налоговые органы считают, что размер налоговых вычетов (возмещения) сумм НДС, уплаченных при приобретении товаров (работ, услуг), использованных при производстве и реализации продукции, облагаемой по ставке 0% за конкретный налоговый период, должен определяться организациями только в части фактически использованных в данном налоговом периоде материальных ресурсов при производстве и реализации драгоценных металлов.

Суд первой инстанции решил, что право налогоплательщика на налоговые вычеты не связывается с моментом реализации или использования товара, следовательно, заявленные требования подлежащими удовлетворению в данной части.

На сегодняшний момент практика по таким делам, в Федеральном арбитражном суде Дальневосточного округа сложилась в пользу налоговых органов.

Вместе с тем, необходимо отметить, что на наш взгляд, анализ соответствующих норм НК РФ не позволяет делать вывод о том, что налоговое законодательство связывает возмещение НДС по ТМЦ с конкретной произведенной реализацией соответствующей партии драгоценного металла налогоплательщиками.

Несмотря на логичность данного подхода необходимо отметить, что в соответствии с п. 6 ст. 3 НК РФ акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в каком порядке он должен платить, а согласно п. 7 ст. 3 НК РФ все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов). В данном случае, на наш взгляд, судебная практика сложившаяся в арбитражных судах Дальневосточного округа пошла по обратному пути.

На практике данное арбитражными судами толкование норм налогового законодательства приводит к «задержке» части сумм НДС, подлежащих возмещению из бюджета, соответственно недропользователь не имеет возможности ими распорядиться (например, направить их в целях подготовки к новому промывочному сезону, оплатить кредиты, лизинг, направить на выплату заработной платы и т.д.).

6. На практике также возникает проблема, связанная с различным пониманием налогоплательщиком и налоговым органом момента окончания производства и реализации драгоценного металла.

Так, налоговый орган моментом окончания производства и реализации драгоценного металла признает момент поступления драгоценного металла на аффинажный завод, тогда как налогоплательщик считает моментом реализации драгоценного металла момент передачи драгоценного металла по договору купли - продажи банковскому учреждению.

Согласно действующему налоговому законодательству и законодательству о драгоценных металлах в данной ситуации прав налогоплательщик, так как по общему правилу, в соответствии со ст. 1 Закона РФ о драгоценных металлах в понятие производства драгоценных металлов входит и их аффинаж. Следовательно, окончание аффинажа должен считаться моментом окончания производства, а не моментом реализации определенной партии драгоценного металла.

В соответствии с ч. 4 ст. 2 Закона РФ о драгоценных металлах добытые из недр драгоценные металлы являются собственностью субъектов добычи драгоценных металлов. Согласно ч. 1 ст. 20 данного закона право собственности на драгоценные металлы после аффинажа сохраняется за их первоначальными собственниками, если иное не оговорено условиями сделок. При этом п. 1 ст. 39 НК РФ установлено, что реализацией товаров, в частности, признается передача на возмездной основе права собственности на товары одним лицом, другому лицу. Таким образом, исходя из смысла данной нормы НК РФ, моментом реализации драгоценного металла надлежит признавать момент передачи права собственности на металл одним лицом, другому лицу.

Таким образом, можно сделать вывод, о том, что вследствие неясности правовой нормы, в данном случае нормы налогового законодательства, налоговый орган, ставя налогоплательщику, недропользователю факт возмещения НДС в зависимость от момента поступления драгоценного металла на аффинажный завод, произвольно и дискриминационно применяет нормы НК РФ, «привязывая» момент окончания производства к моменту реализации драгоценного металла.

При этом необходимо отметить, что в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, сформулированной в определении №313-О от 10.11.2002, в РФ как правовом государстве законы о налогах должны содержать чёткие и понятные нормы, дабы неясность налоговой нормы не могла бы привести к несогласующемуся с конституционным принципом правого государства произвольному и дискриминационному ее применению государственными органами в их отношениях с налогоплательщиками, что часто встречается на практике.

В связи с этим, на наш взгляд, представляется необходимым внести соответствующие изменения и дополнения в налоговое законодательство РФ, четко и ясно регламентирующие бы порядок и условия возмещения налогоплательщику, недропользователю НДС.

7. Отдельно, в свете рассмотрения проблем рационального использования и охраны недр следует осветить, на наш взгляд, проблему, связанную с возможностью нанесения ущерба окружающей среде при добыче полезных ископаемых. В связи с большой финансовой затратностью недропользования, как вида деятельности, направленного на использование полезных свойств недр земли для разведки и добычи содержащихся в них ресурсов, встает проблема соблюдения недропользователями экологического законодательства, регулирующего не только рациональное использование, но и охрану недр.

В частности при недропользовании могут возникать ситуации, способные нанести вред окружающей среде, например при ненадлежащей охране месторождений полезных ископаемых от затопления, пожаров, других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений; загрязнение недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ, накопление промышленных и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого или промышленного водоснабжения. Последствия данных ситуаций для окружающей природной среды очевидны, ликвидировать, которые недропользователи, зачастую не способны вследствие финансовой недостаточности своих предприятий.

На наш взгляд, решить данную проблему по предупреждению ситуаций, способных нанести вред окружающей природной среде, а также по ликвидации последствий таких ситуаций можно путем введения в действие и закрепления актами федерального законодательства так называемого, экологического залога, внесение которого предусматривалось бы для недропользователя как одно из условий, для предоставления недр в пользование, путем внесения определенной денежной суммы на депозитный банковский счет, предполагающей возможность получения с него в дальнейшем денежных средств в целях погашения затрат, возникающих при ликвидации последствий нанесения вреда окружающей природной среде при недропользовании.

Разработка проекта федерального закона «Об экологическом залоге» вызвана, на наш взгляд, необходимостью реализации требований Конституции РФ (ст. 9, 42, 55, 57, 58, ФЗ «Об охране окружающей среды», ФЗ «Об отходах производства и потребления», Земельного Кодекса РФ, в части восстановления нарушенных земель (рекультивации). При этом внесение залоговых платежей под восстановление земель на стадии выдачи лицензии является мировой практикой ряда других развитых стран (например, внесение экологического залога практикуется в ряде штатов США). Для возврата залоговой суммы в мировой практике требуются доказательства эффективности проведенных восстановительных работ в течение 5-7 лет.

Расчеты предлагаемого нами экологического залога можно поставить в зависимость от реальности существующих угроз нанесения вреда окружающей среде, возможных размеров негативного воздействия способов и механизмов добычи полезных ископаемых при недропользовании (например, обогащение руды цианидами, возможность разлива нефтепродуктов и т.д.), тем самым приведя в пропорциональное соответствие суммы экологического залога размерам предполагаемых последствий нанесенного экологического вреда окружающей природной среде.

Таким образом, надлежащее правовое регулирование деятельности недропользования, способное обеспечить рациональное использование недр и поддержание экологической безопасности окружающей природной среды, невозможно без проведения сбалансированной государственной политики, учитывающей экономический и экологический баланс интересов и недропользователей и государства.

Рассмотренные основные проблемы, возникающие в сфере правового регулирования недропользования характерны также и для недропользования Магаданской области. Однако в нашем регионе, кроме того, существуют специфические проблемы правового регулирования добычи полезных ископаемых.

Проблемы правового регулирования добычи полезных ископаемых в Магаданской области можно охарактеризовать следующим образом.

8. Проблема освоения минеральных ресурсов континентального шельфа Магаданской области.

Нефть и газ в Магаданской области составляют 41% от общей стоимости минеральных ресурсов и, безусловно, могут и должны стать альтернативной основой развития территории. Учитывая тот факт, что наша область «удержалась на благородных металлах», составляющих в общем ресурсном балансе лишь 3%, то углеводороды (УВ), на наш взгляд, вполне могут поднять экономику на более высокий уровень.

Необходимость поисков, разведки и добычи нефти и газа на Примагаданском шельфе определяется двумя факторами, важность которых примерно равнозначна. Первый фактор, определивший жизненную необходимость поисков, разведки и добычи углеводородного сырья, проявляется в отчётливой зависимости экономической эффективности горнодобывающей промышленности и всех сторон жизни и работы жителей области от стоимости и регулярности поставок нефтепродуктов.

В настоящее время потребность в нефтепродуктах удовлетворяется главным образом за счёт ввоза их из западных регионов на громадные расстояния, что приводит к значительному увеличению их стоимости. Второй фактор - это потребность в расширении номенклатуры добываемых минерально-сырьевых ресурсов, поиск путей экономического развития области на качественно новой минерально-сырьевой основе.

Анализ внутренних и международных тенденций формирования рынка минерального сырья показывает, что таким качественно новым направлением использования ресурсов недр может стать добыча нефти и газа на Примагаданском шельфе. Указанные два основных фактора заставили администрацию Магаданской области приступить к организации работ по поискам, разведке и добычи нефти и газа на шельфе.

Первая попытка провести международный тендер на право поисков, разведки и разработки месторождений углеводородов была предпринята более 10 лет назад. Первый тендер на право поисков, разведки и разработки на Примагаданском шельфе объявили в июне 1993 года, но он был признан не состоявшимся из-за отсутствия участников. Геологические перспективы Примагаданского шельфа оценивались нефтяными компаниями достаточно высоко, а экономические условия тендера выглядели более привлекательно, чем на предложенных в то время объектах Китая, в Северном море и в Аргентине. Но тогда этого оказалось недостаточно, чтобы компенсировать высокие политические риски инвестирования в Россию.

Вновь идею проведения международных тендеров по Примагаданскому шельфу администрация области начала продвигать в 1998 году, когда была разработана «Программа геологоразведочных работ на континентальном шельфе с целью подготовки международного тендера на право поисков, разведки и разработки месторождений нефти и газа».

В июле 2002 года Примагаданский шельф попал в разработанную Министерством природных ресурсов России (МПР России) «Программу лицензирования и проведения геологического изучения, разведки и разработки углеводородных ресурсов шельфа северных и дальневосточных морей на период 2002-2005 годы». В программу вошли четыре участка «Магадан-1», «Магадан-2», «Магадан-3» и «Магадан-4». Участки «Магадан-1» и «Магадан-2» разделены по два блока, каждый из которых подлежит лицензированию.

14 января 2004 вышло Поручение Правительства РФ №ХВ-П9-276 «О проведении тендера на предоставление права пользования недрами континентального шельфа (участки Магадан-1 и Магадан-2)». В соответствии с этим поручением 26 февраля 2004 в МПР России состоялось межведомственное совещание, на котором было принято решение, что тендер необходимо проводить на базе действующего законодательства в форме аукциона.

Проект условий и порядка проведения аукциона был разработан Администрацией Магаданской области совместно с Управлением природных ресурсов МПР России по Магаданской области. Затем этот документ был направлен оператору тендера (ФГУП «ВНИГНИ»), который, в свою очередь, представил его в МПР России для дальнейшего согласования.

В октябре 2004 года МПР России опубликовало перечень из 179 участков недр, которые будут выставлены на аукционы в 2004-2005 годах, в него вошли участки континентального шельфа «Магадан-1» и «Магадан-2».

9. Проблема лицензирования участков россыпных месторождений золота.

Интенсивная эксплуатация россыпных месторождений на протяжении десятков в Магаданской области привела к их выработке. Сырьевая база россыпей в значительной степени истощена. Так 38% всех лицензий выдано недропользователям Магаданской области на право разработки россыпных месторождений золота, имеющих балансовые запасы до 100 кг., а 42% лицензий - на месторождения, балансовые запасы в которых отсутствуют.

В настоящее время эти объекты представлены в большинстве своем в виде переработанных (и не по одному разу) запасов и разрабатываются как техногенный комплекс. Большинство этих участков может быть отработано в течение одного короткого лета. Поэтому требования, предусматривающие длительное согласование вопросов лицензирования этих месторождений в Москве, несмотря на заверения Министерства природных ресурсов в обратном, а затем решения процедурных вопросов на местах, представляются нецелесообразными.

С момента принятия решения о включении такого «месторождения» в план лицензирования или об изъятии лицензии на право пользования этим участком недр до ввода его в эксплуатацию проходит более года. При низкой обеспеченности недропользователей разведанными запасами и быстром вводе в эксплуатацию россыпных месторождений такое положение недопустимо и не имеет разумного объяснения. Для того чтобы за 2-3 месяца отработать такой участок, необходимо более года согласовывать процедурные вопросы. Это было возможно только в рамках организационной структуры, которая существовала 10-15 лет назад.

Проблемы россыпной золотодобычи носят организационный и социальный характер, и решить их можно только на уровне субъектов федерации. Регламентация этих вопросов на федеральном уровне только усугубляет ситуацию, порождая трудности в применении правовых норм различных отраслей права, регулирующих деятельность недропользования, вызваны которые в свою очередь пробельностью и противоречивостью законодательства РФ в области рационального использования и охраны недр при добыче полезных ископаемых.

10. Проблема осуществления недропользования в тяжелых климатических условиях Крайнего Севера. Эти проблемы заключаются в увеличении объема вкладываемых при недропользовании финансовых затрат в реализацию механизмов, способов добычи и переработки полезных ископаемых в условиях вечной мерзлоты почвенного покрова и земной поверхности месторождений полезных ископаемых и высокой капиталоемкости освоения шельфовых месторождений, которые усугубляются ещё и временными периодами недропользования, в частности преобладанием проведения сезонных работ при использовании недр.

На наш взгляд, представляется необходимым предложить внедрить дополнительную финансовую поддержку государства лиц, осуществляющих недропользование в условиях Крайнего Севера как в Магаданской области в частности, так и в других районах Крайнего Севера Российской Федерации.

Данная финансовая поддержка может выражаться в предоставлении таким лицам субсидий, ссуд, поощрения различными способами деятельности добросовестных и передовых недропользователей (например, путем предоставления им льгот на приобретение права недропользования «богатых» месторождений), оказывая, таким образом, необходимую сбалансированную помощь государства лицам, осуществляющим недропользование как в Магаданской области, так и на территории Российской Федерации, обеспечивая тем самым экономические и социальные потребности общества и государства.

Таким образом, правовое регулирование деятельности по добыче полезных ископаемых, способное надлежащим образом обеспечить экономические потребности недропользователей и государства посредством рационального использования и охраны недр, поддержание необходимого уровня экологической безопасности окружающей природной среды, невозможно без проведения сбалансированной государственной политики в области недропользования, учитывающей экономический и экологический баланс интересов и общества и государства в свете соблюдения международных эколого-правовых норм и решений Европейского суда по правам человека.

Кушниренко А.В., судья Арбитражного суда Магаданской области, старший преподаватель Мф МГЮА

Миронова М., секретарь судебного заседания Магаданского городского суда, выпускница Мф МГЮА

Самигуллина Ю., студентка 5 курса Мф МГЮА

Труды Магаданского филиала МГЮА: Сборник научных статей и учебно-методических материалов. Выпуск 3. - Магадан, 2008г.