Особенности рассмотрения арбитражными судами дел о взыскании убытков и возмещении ущерба за счет казны Российской Федерации

Согласно статье 53 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.
В статье 16 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) говорится, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
По правилам статьи 1069 ГК РФ вред, причиненный незаконными действиями (бездействием) государственных органов либо должностных лиц этих органов, возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
На сегодняшний день дела о взыскании убытков и возмещении ущерба за счет казны Российской Федерации приобретают в практике арбитражных судов достаточный удельный вес.
В процессе применения данного института суды сталкиваются с рядом вопросов, среди которых следует отметить, прежде всего, вопросы о том, какие органы должны выступать от имени Российской Федерации по таким делам в качестве ответчиков; и каков состав правонарушения для применения ответственности органа власти за причинение вреда.
Ответы на данные вопросы и станут предметом обсуждения в настоящей статье.
Безусловно, вопрос определения надлежащего ответчика по делам о взыскании убытков и возмещении ущерба за счет казны Российской Федерации является одним из наиболее сложных.
Институт замены ненадлежащего ответчика является достаточно традиционным для процессуальных отраслей права, однако на практике возникают определенные проблемы, связанные с заменой ненадлежащего ответчика. В литературе под ненадлежащим ответчиком предлагалось, в частности, понимать ответчика, «в отношении которого исключается во время производства по делу существовавшее в момент возбуждения процесса предположение о его материально-правовой ответственности по предъявленному иску при сохранении предположения, что право (интерес) истца существует, подлежит защите». В арбитражном процессуальном законодательстве ненадлежащий ответчик определяется как лицо, которое не должно отвечать по иску (ч. 1 ст. 47 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).
Надлежащий характер сторон определяется наличием фактов активной и пассивной легитимации, связывающих соответственно истцов и ответчиков с материально-правовым спором. Стороны в процессе - это всегда субъекты, которых связывают спорные материально-правовые отношения.
В случае если при подготовке дела к судебному разбирательству или во время судебного разбирательства в суде первой инстанции будет обнаружено, что иск предъявлен не к тому лицу, которое должно по нему отвечать, арбитражный суд может по ходатайству или с согласия истца заменить ненадлежащего ответчика надлежащим (ч. 1 ст. 47 АПК РФ).
В практике достаточно часто возникает вопрос: имеет ли право арбитражный суд содействовать истцу в поиске (установлении) надлежащего ответчика и каковы пределы такого содействия?
С нашей точки зрения, суд при рассмотрении дела обязан разъяснить истцу те положения законодательства, которые устанавливают правила установления надлежащего ответчика по делу (фактов пассивной легитимации).
Арбитражный суд обязан определить надлежащего ответчика по делу, так как данное обстоятельство имеет существенное значение для правильного рассмотрения дела, независимо от категории спора.
Если истец не согласен на замену ответчика другим лицом или на привлечение этого лица в качестве второго ответчика, арбитражный суд рассматривает дело по предъявленному иску.
Таким образом, при отсутствии волеизъявления истца на замену ненадлежащего ответчика, в удовлетворении иска к ненадлежащему ответчику следует отказать.
Так, по делу №А37-48/2008 суд отказал в удовлетворении иска о взыскании суммы задолженности по возмещению расходов, связанных с предоставлением истцом субсидий по оплате за жилье и коммунальные услуги гражданам, предъявленного к Отделу социальной защиты населения районной администрации и Администрации района, указав, что в данном случае обязанность государства в лице соответствующих финансовых органов по возмещению за счет средств бюджета юридическим лицам понесенных расходов, связанных с предоставлением субсидий возникает из положений Закона Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики», предусматривающих вышеуказанные субсидии малоимущим слоям населения.
Согласно статьей 239 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) взыскание с бюджета денежных средств может иметь место только в случае, если средства были заложены в этом бюджете, но не выплачены по какой-либо причине. В соответствии со статьей 120 БК РФ финансовые средства, необходимые для осуществления полномочий Российской Федерации, не относящихся к предмету ведения субъекта Российской Федерации, передаваемые из бюджета Российской Федерации, предусматриваются в нем как отдельный вид расходов бюджета и учитываются отдельно по каждому виду расходов.
Арбитражный суд неоднократно предлагал истцу уточнить ответчика по настоящему делу. Однако, соответствующие определения суда истцом не выполнены. На основании чего, в исковых требованиях к Администрации района судом отказано.
Анализ правоприменительной практики показывает, что надлежащими ответчиками в подобных делах чаще всего выступают такие органы госвласти, как Федеральная налоговая служба, Министерство внутренних дел РФ, Министерство финансов РФ.
Например, убытки, причиненные неправомерным бездействием налогового органа, подлежат взысканию за счет казны Российской Федерации в лице Федеральной налоговой службы.
Так, по делу №А37-1518/2007 удовлетворено заявление общества о взыскании с Федеральной налоговой службы за счет казны Российской Федерации убытков и расходов на оплату услуг представителя.
По материалам дела установлено, что в связи с имеющейся недоимкой по налогам и сборам налоговым органом в адрес общества направлялись требования об уплате налогов, выносились решения о взыскании налогов за счет денежных средств на счетах в банках, а также решения о приостановлении операций по счетам общества в банках. Общество, в отношении которого была введена процедура наблюдения, обратилось в инспекцию с требованием отменить или приостановить действие решений налогового органа о приостановлении операций по счетам в банках, но инспекцией данное требование общества не было выполнено. Решением арбитражного суда бездействие налогового органа, выразившееся в непринятии мер по приостановлению действия решений о приостановлении операций по счетам общества, признано незаконным, как несоответствующее Федеральному закону «О несостоятельности (банкротстве)», с момента получения уведомления о введении процедуры наблюдения.
Для осуществления производственных нужд и выплаты заработной платы работникам предприятия общество с согласия временного управляющего заключило с гражданином П. договор займа под 36% годовых (всего проценты по договору займа составили 62 136,90 руб.).
Таким образом, общество, имея на расчетном счете в банке достаточную сумму денежных средств для выплаты своим работникам заработной платы, понесло дополнительные расходы в виде начисленных и выплаченных процентов по договору займа, то есть понесло реальный ущерб.
Поскольку незаконность бездействия налогового органа, наличие убытков в виде начисленных и выплаченных процентов по договору займа, а также причинно-следственная связь между неправомерным бездействием инспекции и причинением данных убытков установлены судом, то, руководствуясь статьями 15, 16, 1069, 1071 ГК РФ, статьей 158 БК РФ, суд обоснованно удовлетворил заявление общества и взыскал убытки за счет казны Российской Федерации в лице Федеральной налоговой службы.
Нередки в практике арбитражных судов случаи взыскания убытков за счет казны Российской Федерации в лице Министерства внутренних дел Российской Федерации, например, в случае установления факта неправомерности действий сотрудников органов внутренних дел.
Решением суда по делу №А37-592/2008, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда, иск удовлетворен за счет казны Российской Федерации путем взыскания с МВД Российской Федерации убытков, поскольку арбитражный суд признал доказанными факт противоправных действий сотрудников органов внутренних дел, в результате которых причинены истцу убытки.
По данному делу суд установил, что на протяжении двух лет сотрудниками правоохранительных органов не предпринималось никаких действий по определению судьбы изъятой у общества рыбопродукции, несмотря на ограниченный срок хранения как икры (8 месяцев), так и рыбы мороженной (8-9 месяцев). Длительный срок хранения изъятой рыбопродукции – скоропортящегося продукта, в результате ее порча и уничтожение икры, привели к возникновению у истца убытков.
Между тем, предоставляя право уполномоченным органам при проведении оперативно-розыскных мероприятий производить изъятие предметов, пункт 1 статьи 15 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» одновременно возлагает на них обязанность принять меры к сохранению изъятого имущества и не причинению материального ущерба его собственнику.
После анализа и оценки представленных истцом документов, расчета отыскиваемых им убытков и протоколов изъятия арбитражным судом было определено, что в результате истечения срока хранения имела место порча рыбопродукции.
Поскольку между указанными неправомерными действиями органов внутренних дел и возникшими у истца убытками имелась причинно-следственная связь, то исковые требования общества удовлетворены судом правомерно в соответствии со статьями 16, 1069 ГК РФ. При этом суд обоснованно произвел взыскание за счет казны Российской Федерации, от имени которой по настоящему спору выступило МВД Российской Федерации как главный распорядитель бюджетных средств.
По другому делу (№А37-1363/2008) судом установлено, что постановлением следователя Следственного отдела при РОВД в отношении директора общества было возбуждено уголовное дело по признакам преступления за совершение сделки с драгоценным металлом в нарушение правил, установленных законодательством. В рамках уголовного дела были совершены процессуальные действия по изъятию переработанного (чистого) драгметалла для проведения экспертизы места его добычи.
Постановлением прокуратуры области уголовное дело в отношении директора было прекращено за отсутствием в его действиях состава преступления, с признанием права на реабилитацию. Изъятое промышленное золото и серебро было возвращено обществу по акту передачи.
Размер ущерба определен истцом исходя из следующего: 14 553 рубля 44 копейки – оплата услуг спецсвязи за перевозку драгметалла; 400 рублей – оплата услуг нотариуса за оформление доверенностей на получение драгметалла в РОВД; 100 000 рублей – оплата за оказание правовых услуг представителю.
Удовлетворяя исковые требования частично на сумму 14 953 рубля 44 копейки (14553,44 + 400,00) путем их взыскания с МВД Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации, арбитражный суд первой инстанции правомерно руководствовался тем, что в соответствии со статьями 16, 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
Надлежащим ответчиком по данному делу правомерно признано МВД Российской Федерации как главный распорядитель бюджетных средств для органов милиции в соответствии с пунктом 10 статьи 158 БК РФ, а взыскание денежных средств произведено за счет казны Российской Федерации.
Наибольшее место среди рассматриваемой категории дел занимают дела о взыскании убытков за счет казны Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации.
Как правило, это – дела, связанные с финансированием предоставленных федеральным законодательством льгот отдельным категориям граждан (ветеранам, педагогическим работникам, др.). Судебная практика показывает, что надлежащим ответчиком по иску о взыскании убытков из-за недостаточного выделения средств из федерального бюджета является Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации.
В частности, за счет казны Российской Федерации в лице Министерства финансов РФ были удовлетворены: иск о взыскании расходов, связанных с предоставлением отдельной категории граждан льготной скидки по оплате зубного протезирования, предусмотренной ФЗ «О ветеранах» (дело №А37-2235/2007); иск о взыскании убытков, возникших в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг (дело №А37-2397/2007); иск о взыскании компенсации расходов, произведенных по предоставлению квартир судьям (№А37-1235/2009), иск о взыскании суммы убытков, причиненных предоставлением педагогическим работникам льгот по оплате услуг по отоплению (№А37-2357/2009); др.
Главным объединяющим признаком данной категории дел стала доказанность факта того, что убытки возникли из-за недостаточного выделения средств из федерального бюджета на финансирование льгот населению, предусмотренных федеральным законодательством.
Еще одним вопросом, вызывающим серьезные правовые вопросы в практике арбитражных судов, стал вопрос об условиях удовлетворения иска о взыскании убытков и возмещении ущерба за счет казны Российской Федерации.
По общему правилу ответственность за убытки или вред, причиненный лицам и их имуществу вследствие неправомерных решений, действий (бездействия) органов власти, наступает при наличии следующих условий:
а) неправомерность решений государственных или муниципальных органов;
б) наличие вреда или убытков, причиненных лицам или их имуществу;
в) причинная связь между неправомерными решениями и наступившим вредом (убытками);
г) виновность должностного лица, если вред или убытки наступили вследствие принятия этим лицом не соответствующего закону решения.
Таким образом, по общим основаниям вина является необходимым условием ответственности за незаконные акты органов власти. Однако в статье 1069 ГК РФ не упоминается о вине причинителя вреда - соответствующих органов или их должностных лиц. Но то обстоятельство, что статья 1069 ГК РФ помещена в параграфе 1 главы 59 ГК РФ «Общие положения о возмещении вреда», свидетельствует о необходимости применения общих правил о гражданском деликте, в том числе и ответственности за вину.
Таким образом, иск о возмещении ущерба за счет казны Российской Федерации может быть удовлетворен лишь при наличии причинно-следственной связи между виновными действиями органа власти и возникшими у истца убытками. При этом вина должностных лиц государственного органа может заключаться в несоблюдении регламента действий, установленных нормативными правовыми актами, регулирующими деятельность соответствующего органа власти.
В качестве примера практического решения вопроса о наличии причинной связи между незаконным актом и убытками можно привести дело №А37-1117/2009, по иску открытого акционерного общества (далее - общество), к областному Управлению внутренних дел, Государственной инспекции по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники администрации области (далее - инспекция), Министерству финансов Российской Федерации и Департаменту финансов администрации области (привлеченных как распорядителей средств бюджетов, из которых финансируются ответчики), о взыскании суммы причиненного ущерба.
Решением в удовлетворении иска отказано, поскольку судом не установлено оснований для удовлетворения исковых требований за счет ответчиков ввиду наличия причинно-следственной связи с возникшими у истца убытками с действиями иного лица - П.
В мае 2008 машинист П., управляя экскаватором, не выполнил требований Правил дорожного движения, в результате чего произошло столкновение с автомобилем, который от удара совершил наезд на стоящий автотранспорт. Транспортным средствам был причинен материальный ущерб.
Вступившим в законную силу постановлением мирового судьи по делу об административном правонарушении П. признан виновным в совершении административного правонарушения, а также установлено, что данный работник управлял экскаватором в момент ДТП, будучи лишённым права управления транспортными средствами.
Вступившим в законную силу решением городского суда по делу по иску страховой компании к П. и обществу, с общества взыскана сумма причинённого ущерба, а в удовлетворении исковых требований к П. отказано.
По утверждению истца, в результате противоправной халатности сотрудников ГИБДД областного УВД и инспекции истцу не было известно о том, что П. лишён права управления транспортными средствами и стало возможным управление П. экскаватором при отсутствии права на управление транспортными средствами.
Между тем, судом установлено, что из содержания вступивших в законную силу постановления мирового судьи, решения городского суда не усматривается виновности действий лиц, являющихся ответчиками по настоящему делу.
Вина должностных лиц государственного органа может заключаться в несоблюдении регламента действий, установленных нормативно - правовыми актами, регулирующими деятельность соответствующего органа власти.
Доводы истца о наличии в действиях сотрудников ответчиков, областного УВД и инспекции, противоправной халатности не подтверждены документально. Из действий ответчиков не усматривается нарушения регламента, нормативных правовых актов и прав истца.
Таким образом, отсутствуют основания для применения ст. 1080 ГК РФ.
Также при оценке действий П., исходя из его письменных объяснений, имеющихся в материалах дела, а также характера действий, суд пришел к выводу, что П. с целью трудоустройства умышленно не сообщил о лишении его права управления транспортными средствами, уклонился от передачи сотрудникам внутренних дел удостоверения на право управления транспортным средством и будучи лишенным права управления, предъявил его работодателю при трудоустройстве.
При таком положении, суд пришел к выводу, что действия П. находятся в причинно-следственной связи с возникшими у истца убытками.
Учитывая вышеизложенное, суд не установил оснований для удовлетворения исковых требований за счет ответчиков по настоящему делу.
Таким образом, обобщение отдельных дел из практики Арбитражного суда Магаданской области по разрешению споров о взыскании убытков за счет казны Российской Федерации позволяет сделать вывод о наметившейся тенденции к формированию единообразной судебной практики в регионе, что, возможно, является одной из необходимых предпосылок обеспечения стабильности правоприменения по рассмотренной категории дел в рамках всей системы арбитражных судов.
 
 
Председатель судебного состава
по рассмотрению споров, возникающих
из гражданских и иных правоотношений    Попова С.И.
 
Помощник судьи                       Ковальчук Л.В.